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              住宅小區物業管理行政監管職責探討

              本文轉自《住宅與房地產》雜志2020年4月刊

              一個住宅小區就相當于一個小社會,在住宅小區這個小社會里生活的業主(居民)追求美好幸福的生活,于是就共同出資聘請物業服務企業,對小區的建筑物、構筑物的公共部分及其配套的共用的設備設施和相關場地,進行維修、養護、巡查以及其他日常管理,維護環境衛生和相關秩序。這就是住宅小區物業管理。

              隨著社會的進步,人民生活水平不斷提高,業主對小區的環境衛生、治安秩序、生活服務和住房的質量安全等有較高的要求,當這些要求或需求得不到滿足的時候,業主對物業服務企業的意見就很大,把所有的問題都算在物業服務企業的頭上,物業服務企業解決不了業主的問題,于是業主就投訴到政府,政府及其行政部門都認為“住建部門”是物業服務行業的行政主管部門,物業服務企業“管理”小區,于是就推斷住建部門是住宅小區的行政主管部門,住宅小區沒有管好,自然就認為是住建部門沒有監管好。其他行政部門在住宅小區的行政監管缺失或不到位所帶來的矛盾糾紛都轉到了住建部門,住建部門即便是想解決這些問題,在當前依法行政的前提下,對小區很多違法違規的行為,卻苦于沒有執法權,苦口婆心講道理,開展宣傳教育卻收效甚微,沒有執法權,就等于沒有最終的抓手,就好像是沒有牙齒的老虎。

              一、住宅小區物業管理涉及多個行政監管部門

              (一)住建部門不是物業服務行業唯一行政監管部門

              住建部門是物業服務行業的行政主管部門,必然是物業服務行業行政監管部門,但不是唯一的行政監管部門。除了住建部門外,還有哪些行政部門對物業服務企業依法履行行政監管職責?我在這里就列舉幾個例子,囿于篇幅不能窮盡:居民養犬的行政監管是城管部門;違建的行政監管是規資部門(土地監察);消防的行政監管是消防救援部門(應急管理);生產噪聲污染、生活噪聲污染的行政監管分別是生態環境部門、公安部門;環境衛生、垃圾分類、廣告管理和建筑物外墻清洗翻新等城市管理的行政監管是城管部門;給排水和排污的行政監管是水務部門;停車管理的行政監管是公安交警部門;價格監管分別是發改和市場監管部門;治安、公共安全和刑事問題屬于公安部門職責,還有水電氣等公共事業都有相應的行政監管部門……見附件1。物業公司在履職過程中涉及上述多個方面,均有其對應的行政監管部門。

              (二)各行政部門均要履行監管職責

              在上述這些行政部門執法監管所依據的各自法規中,都對住宅小區業主(居民)的有關行為予以規制,同時也或多或少賦予業主聘請的“保姆”或“管家”一些權利和義務。如果小區內各個方面的行政監管部門都把監管職責推給物業行業行政主管部門(住建部門),那么先不說住建部門有沒有與人、財、物和責、權、利相匹配的能力全面監管,關鍵是有沒有法律授權,有沒有法律依據,法無授權不可為。這些行政監管部門如果不切實履行法律賦予他們的行政監管職責,而是簡單地認為物業服務企業管理小區,把他們的監管權給了物業服務企業,那么有些物業服務企業不是重管理、輕服務,就是權力膨脹,一手遮天,亂象叢生,最終受損的是全體業主的公共利益,危及到全體業主的公共安全和社會穩定。住建部門對物業服務企業履行行政監管職責,是依據國家、省、市的物業管理條例。比如說,按照消防法規,物業企業要履行住宅小區消防主體責任,但監管物業企業的是消防部門,不是住建部門,結果物業企業履職不到位,消防部門卻認為是住建部門沒有監管好。也就是說,從城市管理和社會管理的角度來看,監管住宅小區業主或居民及物業服務企業的行政部門有很多家,這些行政部門都有其法定的行政監管職責,都要發揮監管作用,齊抓共管、共建共治。

              二、行政監管必須進小區

              (一)行政監管不進小區的根源

              業主是住宅小區的主人,也是小區群眾自治的主體。業主治理小區,主要是通過業主組織,即業主大會及其常設機構業主委員會來實現。由于業主大會沒有法人身份,不能作為社會組織登記,導致政府部門將法律法規本應該賦予業主組織的責任或義務,卻給到了物業服務企業(物業企業具有法人身份),物業企業有了政府部門或法律法規的授權,就從服務于業主的“管家”演變成監管業主的小區管理者,角色錯位。物業公司在小區行使監管權時,業主們受不了,本來自己花錢請的是服務員,結果沒想到卻是“管理員”,矛盾糾紛不斷,既影響小區和諧,又讓物業公司有較大的權力尋租空間,小區治理不好的根源就在這里。面對小區治理亂象,社區黨組織有心無力,鞭長莫及,黨的基層組織沒有占領住宅小區這塊陣地,小區就缺乏黨組織的全面引領和有力監督,基本游離于社區黨委領導之外。

              (二)行政監管不進小區的后果

              城市管理不斷完善,各方面的法規也不少,但這些法律真正落實的不多,住宅小區存在大量的違法行為沒有人去追究,更有甚者,一些基層執法人員與違法者串通一氣,有的望風放哨,充當保護傘,搞權力尋租,對舉報或投訴的業主予以打擊報復,搞得小區里萬馬齊喑、烏煙瘴氣。由于水務行政主管部門執法監管不進小區,導致小區雨污混排,河流被污染,黑臭水體觸目驚心,現在再來花上千億巨資治河治水,得不償失。土地監察查違部門執法不進或少有進入住宅小區,導致小區違建率居高不下,侵犯業主合法權益,嚴重威脅小區居民公共安全。由于行政監管(執法)不進小區,一方面導致有些物業服務企業在小區代替政府監管,大搞權力尋租,甚至出現黑惡亂象,業主苦不堪言,另一方面導致住宅小區矛盾糾紛頻發,社區治理基礎不牢。

              (三)有法必依執法必嚴違法必究

              有不少行政部門堅持監管不進小區,他們只監管城市市政公共區域,他們認為小區是物業服務企業管理的,物業服務行業的行政主管部門就是小區的行政監管部門。實際上,在這些行政部門各自執行的法規中,并沒有明確住宅小區不在他們監管范圍之內,沒有明確他們執法監管不進小區。比如:有些居民的車輛亂停亂放,有的甚至堵塞或占用消防(生命)通道。面對這種情況,物業服務企業也沒有更好的解決辦法,勸阻無效則報告給公安交警部門,公安交警部門認為他們監管執法主要是針對市政道路上交通車輛,而物業服務企業又沒有執法權,對于這種不合法又不合理的亂停車問題束手無策,一旦發生火災,就會以人的生命為代價,這在全國各地的例子和教訓已經很多。各個部門的行政監管要進小區,依法依規執法監管,無論是對業主(居民),還是對物業服務企業,一視同仁,有法必依,執法必嚴,違法必究。

              三、管行業必須管安全

              (一)監管物業行業安全不等于監管住宅小區安全

              管行業必須管安全,是指各管各的行業,各負其責,避免多頭管理,三個和尚抬水吃,最后大家都不管。關乎業主美好生活的住宅小區的管理,涉及很多行業或專業領域,各個行業都有對應的行政主管部門。物業服務行業的行政主管部門是住建部門;園林綠化和清潔行業的行政主管部門是城管部門;安保行業的行政主管部門是公安部門;交通運輸行業的行政主管部門是交通運輸部門;還有電力行業、水務行業、燃氣行業、通訊行業、餐飲行業等等行業,都有其行政主管部門。住建部門是監管物業服務行業的安全,不是監管物業服務行業服務所涉及的行業或區域的安全。換句話說,如果是物業公司出了安全生產事故,那住建部門是有行政監管責任,如果市政水務專營單位在物業管理區域內維修給排水管線出了安全生產事故,那就是水務部門要承擔行政監管責任。

              (二)按行業類屬確定安全監管行政部門

              住宅小區安裝的新能源汽車充電樁屬于機電行業或電力行業,可是無論是批準充電樁經營企業資質的發改部門,還是電力監管部門,都不愿意按照“管行業必須管安全”的原則來監管充電樁的安全(現已明確發改部門是新能源汽車充電設施行業主管部門),卻按照建設場所或地域類型來劃分,要求住建部門負責住宅小區停車場以及其他物業管理區域內建設的充電設施的安全監管工作,顯然是不合理的。住建部門既不是機電行業的行政主管部門,也不是電力行業的行政主管部門,更不是住宅小區以及其他物業管理區域內建設的充電樁的所有權人,無權也沒有手段對充電設施的安全進行監管,更不可能監管充電設施經營企業,只能督促物業服務企業協助充電樁經營單位管理做好停車場內新能源汽車充電樁安全防范工作,發現違法違規行為后無法制止,就報告給充電設施運營企業或行業主管部門(發改)。誰審批誰監管,誰的行業誰監管。最好的做法應該是把新能源汽車充電樁視同市政公用事業,交給供電局專營,由供電監管部門監管。按行業類屬確定安全監管行政部門,住宅小區里各個行業的行政監管部門分別監管好各自行業安全,這才是真正的“管行業必須管安全”。

              四、依法依規主次得當職責分明

              (一)住建部門配合其他行政部門督促物業企業履行“發現、勸阻、報告”義務

              對于住宅小區里屬于其他行業及其行政主管部門監管的事項,住建部門配合有關行政部門督促物業服務企業協助他們做好相關工作,履行“發現、勸阻、報告”義務,發現安全隱患或相關管理問題,及時勸阻,勸阻無效則向對應的行業主管或行政監管部門報告。有些強勢部門把本屬于他們職責范圍內主辦的事情推給了住建部門,讓沒有執法權的住建部門去落實監管責任,他們自己當起了“監工、甩手掌柜”,搖身一變成了“批發商”,要住建部門定期向他們匯報工作推進情況。有責無權的事情很難推進,事情沒有辦好或沒有辦成,住建部門被問責倒在其次,關鍵是影響到人民美好生活,影響到我們建設有中國特色社會主義的偉大事業和偉大征程,那住建部門更是擔當不起。誰的行業誰主管;誰的職責誰監管;誰審批誰監管;誰執法誰監管。主角永遠不要把自己的事情推給配角,主次不能混淆,更不能顛倒。

              (二)多頭監管等同于無人監管

              目前,在住宅小區物業管理監管職責邊界的討論中,有人秉持這樣一種觀點:認為沒有審批權的也要監管、沒有執法權的也要監管,沒有備案的也要監管,共同監管,形成合力。這種觀點表面看挺正確的,實則害死人,尤其對抓好安全生產極為不利,存在以下兩個問題:一是表面上的共同監管,實則是九龍治水,多頭監管,三個和尚抬水吃,互相推諉,最后可能誰也不會把監管落到實處,不但形成不了合力,反倒是各自為政,力量分散;二是沒有審批權沒有執法權的部門也要監管,這既與“依法治國”相背離,也讓那些有抓手的監管部門推卸責任有了可乘之機,卻讓那些沒有抓手本是配角的部門抓瞎,想管也管不了。應該依法依規,主次得當,合理分工,職責分明,該打主力的自然是中堅力量和尖頭部隊,該配合的配合,該協助的協助,各自按照職責分工做好自己該做的事情,讓那些該負責任的部門把責任擔起來,不能眉毛胡子一把抓。

              總之,住宅小區物業管理中,政府各行政部門要按照各自法規,對自己監管的行業和專業領域切實擔負起監管責任,監管進小區,按照管行業管安全的原則,各自抓好安全監管。物業服務企業本是業主聘請的市場主體,為業主提供服務,向業主負責,其職責來源于法定和合同約定,不是來源于行政命令或行政決定。住建部門不是住宅小區的行政主管部門,無法監管住宅小區的所有事項。住建部門作為物業服務行業行政主管部門,依法依規監管好物業服務企業,與其他行政部門一道,各負其責,齊抓共管,共建共治,搭建責權利對等、職責邊界清晰的住宅小區治理架構(見附件2),讓人民共享和諧幸福的美好生活,不辜負黨和人民的信賴和期待,讓我們建設小康社會的第一個百年夢想成真。

              附件下載:

              附件1:相關法規賦予物業服務企業的職責列表.xls

              附件二:

              住宅物業小區治理架構圖

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